szkolenia.klodzko.pl

Przemiany w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, które nastąpiły w wyniku przełomowych wydarzeń 1989 roku, postawiły przed Unią Europejską nowe, wielkie wyzwanie. Wielu członków UE miało historyczne i kulturalne więzy z tymi państwami, a skala zmian zachodzących w tej części Europy zwiększyła ich zainteresowanie rozwojem tego regionu. Polska w 1991 roku podpisała Układ Europejski o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi i ich krajami członkowskimi. Układ ten wszedł w życie w lutym 1994 roku, otwierając tym samym drogę do ubiegania się o członkostwo w Unii Europejskiej. Zanim to nastąpi konieczne jest jednak dostosowanie wielu dziedzin życia społeczo-gospodarczego i politycznego do standardów Unii Europejskiej. Zadanie to ułatwić mają Polsce, jak i innym krajom Europy Środkowej i Wschodniej, programy pomocowe UE. Począwszy od roku 1989 Polska została objęta programem pomocy Unii Europejskiej Phare. Program ten został utworzony z inicjatywy 7 najbardziej uprzemysłowionych krajów świata (G - 7) podczas spotkania w lipcu 1989 roku w Paryżu. Koordynację i monitoring działań w tym zakresie powierzono Komisji Europejskiej. Natomiast realizację programu Phare, jako programu Wspólnoty Europejskiej, rozpoczęto na mocy rozporządzenia Rady Europejskiej z 18 grudnia 1989 roku (decyzja ta została zamieszczona w Dzienniku Urzędowym z 23 grudnia 1989 roku). W maju 1990 roku podpisana została tzw. Umowa Ramowa pomiędzy Rządem RP a Komisją Wspólnot Europejskich, dotycząca ogólnych warunków, na jakich Polska została beneficjentem Phare i określająca zasadnicze cele i reguły świadczenia pomocy. Umowa ta, jakkolwiek nie została ratyfikowana w pełnej procedurze, stanowi do dziś podstawę tworzenia kolejnych programów w ramach Phare i ich finansowania przez Unię Europejską.

Początkowo program Phare był przygotowywany dla Polski i Węgier (stąd też pochodzi jego nazwa „Polska i Węgry: pomoc w restrukturyzacji gospodarki” - Poland and Hungary Assistance for Restructuring their Economy), jako dwóch państw najdalej zaawansowanych w procesie reform. Phare jest największym programem bezzwrotnej pomocy udzielanej przez Unię Europejską krajom Europy Środkowo-Wschodniej. Otrzymanie pomocy w ramach programu Phare uwarunkowane jest:

• przestrzeganiem przez biorcę rządów prawa


• poszanowaniem praw człowieka


• wprowadzeniem systemu rządów wielopartyjnych i wyłanianiem ich w drodze demokratycznych wyborów bezpośrednich


• wprowadzeniem zasad gospodarki rynkowej.

Obecnie programem tym objętych jest 13 krajów: Albania, Chorwacja, Bułgaria, Czechy, Macedonia, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Polska, Rumunia, Słowacja i Słowenia . W każdym z tych państw, mimo zróżnicowania w zaawansowaniu procesów przemian, pomoc skierowana jest na te same, priorytetowe dziedziny: restrukturyzację przedsiębiorstw państwowych i rolnictwa; rozwój sektora prywatnego; reformę instytucji publicznych i administracji; reformę systemów opieki społecznej, zdrowotnej, oświaty i zatrudnienia; restrukturyzację energetyki, transportu i telekomunikacji, ochronę środowiska i bezpieczeństwo korzystania z energii atomowej oraz dostosowanie prawodawstwa tych krajów do norm i standardów Unii Europejskiej. Tym samym dotacje w ramach programu Phare służą wspieraniu procesów transformacji gospodarczej i umacnianiu stosunków demokratycznych w społeczeństwach tych państw.

Unia Europejska określiła Phare jako „pomoc dla rządu”, co oznacza, że strumień pomocy przepływa po pierwsze w uzgodnieniu z rządem polskim, po drugie – wyłącznie za pośrednictwem instytucji administracji państwowej i agend rządu. Końcowymi beneficjentami mogą być jednak również instytucje nierządowe, a nawet osoby fizyczne. Taki „rządowy” charakter programu Phare spowodował konieczność powołania odpowiednich służb i struktur w administracji państwowej. Na podkreślenie zasługuje fakt, że w Polsce od samego początku kwestie pomocy zagranicznej były połączone i ściśle splecione z problematyką integracji europejskiej, co znalazło także wyraz w utworzeniu wspólnych struktur instytucjonalnych. W innych państwach korzystających z Phare i dążących do członkostwa w Unii Europejskiej pomoc zagraniczną traktowano odrębnie i zwykle była ona koordynowana przez ministerstwo finansów. W Polsce, już w roku 1991, po nawiązaniu oficjalnych stosunków dyplomatycznych ze Wspólnotą i utworzeniu Misji Polskiej przy Komisji Europejskiej w Brukseli, w strukturze Urzędu Rady Ministrów utworzony został, przez Premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego, urząd Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej. Zadaniem Pełnomocnika (w randze podsekretarza stanu w URM) była koordynacja działań administracji polskiej w zakresie integracji europejskiej oraz współadministrowanie pomocą zagraniczną pochodzącą z różnych źródeł, a przede wszystkim z programu Phare. W trakcie piastowania urzędu Prezesa Rady Ministrów przez Hannę Suchocką powstało stanowisko Ministra - Członka Rady Ministrów ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej. Następnie, w roku 1996, utworzono Komitet Integracji Europejskiej (KIE) oraz Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE). Koordynatorem wdrażania programu Phare jest Urząd Komitetu Integracji Europejskiej. Do zadań UKIE należy również programowanie przedsięwzięć Phare w Polsce oraz współpraca w tym zakresie z odpowiednimi resortami.

Instrumenty przedakcesyjne

Postępujący proces integracji europejskiej krajów kandydujących do Unii Europejskiej stał się dla Komisji Europejskiej impulsem do przeprowadzania kolejnych zmian w sposobie i zakresie prowadzenia polityk i reformy instytucji wspólnotowych. Propozycje Komisji Europejskiej łącznie z przedstawionym zarysem budżetu Unii na lata 2000-2006 zostały umieszczone w dokumencie ogłoszonym 16 lipca 1997 roku pod nazwą „Agenda 2000”. Założenia zawarte w tym dokumencie zostały następnie przekazane Radzie Europejskiej do zaopiniowania, a ostatecznie ( w nieco zmodyfikowanej formie) zatwierdzone na szczycie Unii Europejskiej w Berlinie w kwietniu 1999 roku. Jedną z części „Agendy 2000”, odnoszącą się bezpośrednio do krajów kandydujących, są raporty poświęcone ocenie stanu przygotowań do członkostwa poszczególnych krajów. Na ich podstawie przygotowano rekomendacje Komisji Europejskiej dotyczące rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych. Pozytywne rekomendacje Komisji Europejskiej dla Polski, Czech, Węgier, Estonii i Słowenii przesądziły o zaproszeniu tych krajów (oraz Cypru) do rozpoczęcia negocjacji.

Analizując polskie przygotowanie do integracji z Unią Europejską Komisja Europejska stanęła na stanowisku, iż:

• w Polsce istnieją instytucje gwarantujące przestrzeganie prawa, poszanowanie praw człowieka oraz ochronę mniejszości


• w kraju dobrze funkcjonuje system gospodarki wolnorynkowej, zdolny do sprostania presji konkurencyjnej i siłom rynkowym w ramach Unii Europejskiej w średnim horyzoncie czasowym


• w perspektywie średnioterminowej Polska będzie w stanie stosować w praktyce acquis communautaire pod warunkiem, że kontynuowane będą wysiłki na rzecz harmonizacji jej prawa i intensyfikacji jego wdrażania.

Co najistotniejsze, w odniesieniu do krajów kandydujących, obok oceny stopnia ich przygotowań do członkostwa, „Agenda 2000” wskazuje też środki i finansowe instrumenty pomocy w harmonizacji prawa i przyspieszenia jego wdrażania w obszarach uznanych za szczególnie newralgiczne. Przewidziano mianowicie opracowanie dwóch podstawowych dokumentów: „Partnerstwo dla Członkostwa”, które formułuje priorytety Komisji Europejskiej oraz cele działań w okresie przedakcesyjnym wynikające z oceny stopnia przygotowań do członkostwa w poszczególnych obszarach acquis oraz narodowego programu przygotowań do przyjęcia acquis (w przypadku Polski nosi on nazwę „Narodowy Program Przygotowań do Członkostwa w Unii Europejskiej”), który stanowi swoistą odpowiedź kraju kandydującego na „Partnerstwo dla Członkostwa”, określającą szczegółowo, jak zapisy w nim zawarte będą realizowane.„Partnerstwo dla Członkostwa” dla Polski zostalo przygotowane prze komisję Europejską i po konsultacjach przyjęte wraz z dokumentami dla innych krajów w marcu 1999 roku.

Jak już wspomniano, głównym zadaniem „Partnerstwa dla Członkostwa” jest możliwie kompleksowe, na podstawie wcześniejszej opinii Komisji Europejskiej, przedstawienie obszarów działań, jakie należy podjąć dla spełnienia warunków członkostwa przez kraj kandydujący. Dokument ten miał służyć jako punkt odniesienia dla konkretnych przedsięwzięć i projektów w ramach zaproponowanych w „Agendzie 2000” trzech instrumentów przedakcesyjnych: programu Phare (zgodnego w dużej mierze z zasadami Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Socjalnego, programu ISPA (którego zasady są najpełniej ujednolicone z zasadami instrumentów funkcjonujących w krajach Unii Europejskiej i są niemal tożsame z zasadami Funduszu Spójności) oraz programu SAPARD (będący zapowiedzią zreformowanego Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Instrumentu Finansowego Rybołówstwa). Jednocześnie uzależniono zakres i kierunki wsparcia od postępów Polski na drodze spełniania warunków członkostwa, zaawansowania procesu negocjacyjnego oraz jakości technicznej projektów. W stosunku do obowiązujących wcześniej zasad programowania Phare, wprowadzenie w życie nowych zasad określonych w „Partnerstwie dla Członkostwa” oznaczało silne powiązanie technicznych kryteriów udzielania pomocy z przebiegiem procesu politycznego i gospodarczego. Zmodyfikowane zasady Phare zaczęły faktycznie obowiązywać już od 1998 roku, po wprowadzeniu zmian w postaci tzw. Nowej Orientacji Phare. Zapisy w dokumencie „Partnerstwo dla Członkostwa” są podstawą do zwiększenia, począwszy od roku 2000, środków na realizację inwestycji publicznych w wielu dziedzinach życia społeczno-gospodarczego. Środki te będą przeznaczane na poszczególne dziedziny zgodnie z zasadami Funduszy Strukturalnych oraz Funduszu Spójności w krajach Unii Europejskiej.

Istotnym zadaniem, którego realizacja zapewni pełne i efektywne uczestnictwo w Polityce Strukturalnej Unii Europejskiej, jest tworzenie podstaw prawnych, rozwój struktur administracyjnych i procedur budżetowych, a także instrumentów finansowych i mechanizmów monitorowania i kontroli. Przygotowaniu urzędów administracji centralnej, administracji wojewódzkiej rządowej jak i samorządowej służą odpowiednie programy. Jednym z nich jest Specjalny Program Przygotowań do Funduszy Strukturalnych (SPP), którego wartość wynosi 9 mln Euro i przeznaczona jest na działania o charakterze nieinwestycyjnym (tj. szkolenia, staże, pomoc techniczna). Główne kierunki działań w tym zakresie obejmują wsparcie dla:

• programowania polityki spójności (w tym przygotowania Narodowego Programu Rozwoju oraz 6-ściu strategii cząstkowych)


• wzmocnienia podstaw administracyjnych prowadzenia polityki spójności


• przygotowanie programów operacyjnych typu Cel 1 polityki regionalnej UE dla trzech województw: śląskiego, warmińsko-mazurskiego i podkarpackiego.

Podział środków przeznaczonych na trzy przedakcesyjne instrumenty finansowe zatwierdziła Rada Europejska podczas szczytu Berlińskiego w kwietniu 1999r. Podział ten dotyczy wszystkich krajów kandydujących, a ich roczna alokacja uzależniona jest od wielkości kraju, od postępów w procesie integracji oraz zdolności absorbcyjnych. Limity wydatków na poszczególne lata nie będą mogły być zmieniane. Oznacza to, że wszystkie środki przedakcesyjne zostaną wykorzystane wyłącznie na pomoc dla krajów kandydujących, a ewentualne obniżenie alokacji dla jednego z krajów będzie skutkowało możliwością uzyskania dodatkowych środków przez pozostałe.

Polityka strukturalna Unii Europejskiej

Z powyżej przedstawionych danych wynika, iż Polska może otrzymać od około 28,4% do 30,0% ogólnej kwoty przeznaczonej na pomoc przedakcesyjną. Jest to jednak mniej, niż wynikałoby z populacji Polski i uwzględnienia skali potrzeb w zakresie polityki spójności mierzonej wskaźnikiem PKB na jednego mieszkańca. Deklarowaną intencją Komisji Europejskiej jest jednakże utrzymywanie w kolejnych latach stabilnego udziału poszczególnych krajów w alokacji w ramach każdego z trzech instrumentów. Niemniej, ostateczny podział uzależniony będzie przede wszystkim od postępu procesu akcesyjnego, przebiegu negocjacji i zwiększania zdolności absorpcyjnych. Zróżnicowania regionalne oraz ich negatywne konsekwencje występujące na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej były elementem, który wpłyną na zainteresowanie w Unii Europejskiej problematyką regionalną. Pierwsze zapisy dotyczące jej pojawiły się w preambule do Traktatu Rzymskiego z 1958 roku, które stanowiły, iż ..."Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju przez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych". Deklaracja ta zobowiązywała do podejmowania działań przez kraje członkowskie i przez wiele lat nie przekładała się na konkretne przedsięwzięcia na poziomie całej Wspólnoty. W roku 1987 w Jednolitym Akcie Europejskim przyjęto kolejne zapisy dotyczące wdrażania polityki regionalnej. W artykuł 130A podkreślono, iż ..."W celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów". W kolejnym z artykułów podkreślono, że osiąganie tych celów jest wspomagane działaniami finansowanymi z takich funduszy jak: Fundusze Strukturalne, które tworzą: Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa uzupełniane także środkami z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi środkami finansowymi oraz Fundusz Spójności.

Krótko mówiąc, celem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest wzrost poziomu spójności wewnętrznej w ramach całej Wspólnoty. Zbyt duże zróżnicowania regionalne są bowiem niekorzystne nie tylko dla obszarów biednych, ale także dla obszarów bogatych, nie wspominając o globalnych interesach Unii Europejskiej. Spójność (kohezja) rozumiana jest w ujęciu ekonomicznym, społecznym i przestrzennym. Spójność ekonomiczna oceniana jest za pomocą produktu krajowego brutto na mieszkańca weryfikowanego parytetem siły nabywczej. Spójność społeczna charakteryzowana jest zróżnicowaniami stopy bezrobocia. Spójność przestrzenna oceniana jest najczęściej miernikiem ilości konsumentów osiąganych w danym czasie. Właściwej realizacji polityki regionalnej, oprócz już wymienionych funduszy służą tzw. cele (trzy cele), które są swoistego rodzaju kryterium na podstawie którego udzielana jest pomoc. Obecnie tworzą je:

1. Regiony, w których PKB na osobę jest mniejszy niż 75% średniej unijnej


2. Obszary przechodzące proces gospodarczej i społecznej konwersji lub obszary o problemach strukturalnych


3. Wspieranie adaptacji i modernizacji polityki i systemów edukacyjnych szkolnictwa zawodowego oraz zatrudnienia (nie dotyczy obszarów celu 1 i 2).

Ponadto polityka strukturalna realizowana jest w oparciu o zasadę: koncentracji, programowania, partnerstwa, dodatkowości, monitorowania. Wszystkie te zasady mają wpływać na lepsze, efektywniejsze wykorzystanie środków, a także mają umożliwić w ich realizacji udział jak najszerszej grupy partnerów społecznych. Polityka Strukturalna Unii Europejskiej jest drugą co do wielkości pozycją w jej budżecie, stanowiąc z reguły ponad 30% wydatków. Bez wątpienia Polityka Strukturalna Unii Europejskiej jest najważniejszym z elementów likwidujących dysproporcje w rozwoju regionów państw członkowskich. Na pewno będzie ona także ważnym elementem wpływającym na rozwój polskich 16 regionów, które utworzono w wyniku reformy administracyjnej kraju z 1998 roku. Z wstępnych i nieoficjalnych danych jakie opracowano w kraju wynika, iż Polska winna corocznie otrzymywać na Politykę Strukturalną kwotę 4 700 mln Euro. Przy czym 70% tej kwoty przeznaczone zostanie na Fundusze Strukturalne natomiast 30% na Fundusz Spójności. Natomiast 5,35% skierowane będzie na tzw. inicjatywy wspólnoty.

Instytut Biznesu